寻找200亿英镑：随着财政空间的消失，英国正在寻找现金--荷兰国际集团

周三公布的支出评估报告将反映出英国政府部门面临的形势有多紧张。今年秋天，财政部的日子只会变得更加艰难。我们认为，政府的“回旋余地”将完全消失，今年晚些时候增税似乎越来越不可避免。

支出审查将是艰难的

6月11日，英国财政大臣雷切尔·里夫斯公布了她的支出审查报告。这是政府各部门分配资金的过程。我们已经知道它会说什么：没有足够的钱来分配。

在接下来的三个财政年度里，日常部门预算的实际年增长率仅为1%。我们已经从3月份的春季声明中知道了这一点。按人均计算，它们的增长速度甚至更慢。

这些年度增长中的大部分将被医疗、国防和教育所消耗，而政府的其他领域将面临潜在的大规模实际开支削减。我们认为，鉴于政府在宣言中做出的各种承诺，财政部可能别无选择，只能在晚些时候补充这些预算。

这种情况不会在这次支出审查中发生。这不是预算，也不是预算责任办公室（Office for budget Responsibility）的预测，而这是对税收和支出进行重大改革的先决条件。但我们认为，今年晚些时候增税是不可避免的。这不仅仅是因为部门开支的压力。

政府“空间”的设想

请记住，在春季声明中，政府的主要财政目标只有99亿英镑的“剩余空间”。这种自我强加的规则要求当前预算（日常支出与税收收入）在本十年末处于盈余状态。

鉴于英国政府每年的支出超过1.5万亿英镑，99亿英镑看起来只是一个四舍五入的误差。这意味着预算责任办公室经济预测的微小变化可以——而且很可能会——抹去有限的可用空间。

这在很大程度上取决于OBR的增长预测，该预测可能会被下调。考虑到更广泛的全球环境，它对2026年经济增长1.9%的预测看起来过于乐观。我们预计今明两年的年增长率都在1%左右。预算责任办公室可能不会变得那么悲观，但将明年的预测下调至1.5%将使政府的剩余空间减少一半。

秋季预算和财政“剩余空间”的三种设想

OBR经济预测变化如何影响“财政净空”（目前为99亿英镑）。

基于OBR 2024年3月分析的迁移假设。假设政府与欧盟达成青年流动协议，我们已经稍微缓和了影响

资料来源：预算责任办公室，荷兰国际集团分析

其次是生产率的增长。这在很大程度上决定了经济在中期的增长速度，而最近的消息并不乐观。自2022年以来，每小时工作产出下降了一个百分点。

这使得预算责任办公室的预测看起来越来越不现实，该预测认为，本十年晚些时候，年度趋势生产率增长将恢复到1.2%。事实上，在过去的15年里，OBR已经逐渐调低了这些预测。

财政部知道这一点，正在尽其所能阻止这些预测在今年晚些时候再次大幅下调。这就解释了今年迄今为止有关经济的一连串声明取得了一些成功的原因。今年3月，OBR在政府计划改革的支持下提高了中期生产率预测。

随着时间的推移，OBR对生产率趋势进行了修正

图表

*如果预测只持续四年，我们取第3年和第4年的平均值。

资料来源：预算责任办公室，荷兰国际集团计算

默克尔希望通过更紧密的欧盟关系取得类似的胜利。最近达成的协议将减少对食品进口的繁琐检查，这是一个有益的开端。但它并不能改变游戏规则。除非英国更接近单一市场和（或）关税同盟成员国（现阶段看来不太可能），否则对经济增长的任何提振都将是温和的。

由于政府最近承诺降低净移民，这项任务也变得更加复杂。通常，OBR认为移民通过增加税收对公共财政产生净积极影响。根据OBR之前的分析，政府持续减少每年10万净移民的努力将使其财政净额减少至多70亿英镑——尽管OBR可能会决定，与欧盟达成青年流动协议的努力将抵消部分损失。

如果说还有一线希望的话，那可能来自金融市场。我们认为，金融市场低估了英国央行的利率周期。我们认为，相对于OBR 3月份的假设，英国国债收益率最终也可能会有所下降。总的来说，通过降低债务利息预期，这可能会为政府增加30亿英镑至40亿英镑的盈余。

开支压力越来越大

尽管如此，这位财政大臣很可能在今年秋天出现赤字。我们上面的情景分析显示，仅仅由于经济逆风，她就可能面临40亿英镑的赤字，如果OBR的预测变化更大，赤字可能会大得多。

这还没有考虑到财政大臣面临的更广泛的税收和支出压力。在奈杰尔·法拉奇（Nigel Farage）领导的改革党（Reform Party）在最近的地方选举中表现强劲之后，执政的工党（Labour Party）的议员们越来越直言不讳地表示，有必要加强公共服务，扭转最近对福利制度的改革。

英国首相已经证实，将对去年取消向养老金领取者支付冬季燃料补贴的决定做出180度大转弯，这一决定可能造成15亿英镑的损失。据报道，取消二孩福利上限每年将额外花费35亿英镑。特朗普政府也给英国施加了很大的压力，要求其取消对科技公司征收的数字服务税，尽管这是一个相对较小的收入来源。

预算开支如何增加

秋季预算中潜在税收/支出变化的成本。

图表

 

资料来源：英国政府预算责任办公室、财政研究所、荷兰国际集团分析

所有这些变化看起来都是可能的。正如我们之前所说，我们认为财政部在下一个财政年度将面临很大的压力，需要进一步增加部门开支。如果实际的日常部门支出上升到3%，而不是明年预算的2%，那么每年将额外花费50亿英镑。

真正的未知是防御。政府最近承诺达到GDP的2.5%已经在预算中。但北约成员国正面临压力，要求将这一比例提高到3%，甚至3.5%。在本十年末实现前者，每年将额外花费170亿英镑。

诚然，任何额外的国防增长都将通过资本支出来实现，而资本支出被有意排除在主要财政规则之外。还有一条次要规则，基于一种略显模糊的政府债务衡量标准，在投资方面有更多的喘息空间。即便如此，在不改变财政规则的情况下，将国防开支提高到GDP的3%或以上，需要削减其他方面的资本支出。

即使国防开支没有任何变化，其他支出压力和经济预测下调的结合意味着，财政大臣可能需要至少100亿至150亿英镑，才能在财政规则下实现收支平衡——如果她想留下适度的缓冲，可能还需要更多。

如何找到200亿英镑

为了讨论起见，让我们假设政府今年秋天需要筹集200亿英镑（100亿英镑用于弥补赤字，100亿英镑用于重建一些财政空间）——它是如何做到的？

一个简单的选择是改变财政规则。它可以使它们更加灵活，也许可以暂时允许未来几年出现小额赤字。或者推迟财政规则需要满足的日期。但鉴于去年10月已经对规则进行了重大修改，12个月后再次改变规则的前景看起来并不乐观，尤其是考虑到金融市场对英国公共财政仍很敏感。

这就剩下增税了。在这方面，政府受到了自身承诺的限制，即不提高所得税、雇员国民保险（社会保障）或增值税。大多数“容易摘到的果实”——对小额税收进行大量的小改动，从而筹集到一笔可观的资金——都是在去年10月的预算中摘下来的。

财政大臣的增税方案

图表

 

数字是四舍五入的。

资料来源：HMRC， IFS， ING分析

但可以说，树上还剩下一个多汁的苹果。那就是延长对税收起征点的冻结。以现金计算，这些门槛已经冻结到2028年。

根据英国财政研究所（Institute for Fiscal Studies）的数据，由于工资上涨，将这一冻结措施延长至本十年末，将为公共财政增加90亿英镑。考虑到这只是纸上谈兵，对今天的财政政策没有任何影响，令人惊讶的是，财政大臣还没有这样做。

这还剩下100亿英镑左右的资金需要筹集，如果不触及主要的税收来源，这将是很困难的。雇主国民保险（NI）的进一步上涨似乎是有可能的，尽管没有4月份的上涨那么严重。当时，财政部将这一税率提高了一个百分点，但也大幅降低了雇主开始支付NI的门槛。后者很难再做一次。将雇主所得税再提高一个百分点，将筹集大约60亿英镑——不足以弥补我们设想中的缺口。当然，增加税收的因素并不局限于国民保险，但政府也越来越有可能需要重新审视个人所得税的红线。

无论发生什么，艰难的决定都将在秋季来临。